關於文化事業的財政資助研究

西方文化事業的發展及其所受到的資助與西方人對於文化的特性和價值的認識是密切相關的。對於文化價值的認識，加拿大參議員勞裏。拉。皮埃爾的觀點在當今發達國家中是有代表性的：文化並不是一種產品。一個國家的文化就是這個國家的靈魂。靈魂當然不是可以被買賣的商品。是的，藝術和文化是一個大的產業。但是，文化不僅是經濟的推動力量，它還有更重大的意義，即它是社會進步的推動力量。在地方層次上來看，藝術和文化可以通過無數種方式豐富共同體的生活。劇院、畫廊、博物館和遺產場所，都是我們的共同體的心臟。

所有的民主國家都擁有一個共同的目標，即建設一個鼓勵自由表達思想和多樣性的世界——而且這種目標是有充分的存在理由的。因爲只有那些深信自己的文化不會受到威脅的人，纔是更加強大、更加自信的公民。這種自信有助於人們樹立對他人的寬容與尊重。在我們的一生之中，以前從來沒有出現過如此重要的目標。[1]

關於文化的定義，已經可以數以千百計了。英國著名的文化學家雷蒙德。威廉斯在《關鍵詞》一書中稱文化是“英語語言中兩三個最複雜的詞彙之一”，他從三個層面上概括了文化的定義：首先，文化指“智慧、精神和美學的一個總的發展過程”；其二，文化也被用來指稱“某一特定的生活方式，無論它是一個民族的，還是一個時期的，或者是一個羣體的”；其三，文化還可以指“智慧、特別是藝術活動的成果和實踐”。[2]文化的三個層次的定義，一方面體現了文化本身的複雜性，另一方面也表現了不同的研究者對於文化不同層面的傾向性。第一層面的文化概念，是把文化作爲人類精神活動的歷史過程來看待的，強調的是文化的公共記憶；第二層面的文化是突出文化的實踐性，強調的是作爲羣體活動的活的文化；第三層面的文化定義突出的是文化作爲藝術品或商品的物質屬性。

一、文化的公共性問題

雖然對於文化的理解意見紛呈，我們還是可以看出文化的一般特性：（1）文化首先是人化，是關於人的精神或其他實踐活動的；（2）文化是人類共同體的靈魂，是人類作爲羣體的生命歷程的記錄與綿延，它影響甚至決定着人類的種族與羣體身份的認同；（3）文化訴諸人的精神，但一般需要藉助物質的形式爲中介。

人是文化的人，文化是人有意義的存在方式。正是由於文化不僅是人類的共同歷史財富，還是人類羣體認同的核心，同時文化也體現了人類的創造性和對於自我實現的追求，文化事業的重要性得到了普遍的重視。文化成果對於享有這種文化成果和接受這種文化認同的不同範圍的羣體來說，具有典型的經濟學所謂的公共品（Public Goods）特性。

公共品是相對於私人品而言的，純公共品在現實生活中是比較罕見的，根據收益範圍的不同，在純私人品和純公共品之間，現實中大量存在着的是準公共品或混合公共品。人類的文化藝術成果顯然屬於一種比較特殊的準公共品，它的公共品屬性主要取決於享有它和認同它的人類羣體範圍，比如一個民族，一個國家，一個社區。當然，從全人類的角度來看，作爲人類的記憶、人類智慧與人性的表徵，文化藝術成果在這一意義上具有了超越種羣與國家的普遍公共性。

參照對於一般公共品的分析框架，這種體現人類文明的文化藝術品（比如國家博物館、國家藝術館的收藏品以及非物質的文化遺產等）的公共性表現爲：其一，此類文化藝術品具有顯著的外部性，它的意義和價值遠遠地大於它的物理價值和對於個人的乃至某個特定羣體的意義；其二，這種文化藝術品具有受益的非排他性，一個社會成員享受這些物品或服務，並不排斥、妨礙其他社會成員同時享用。其三，這種文化藝術品還有消費的非競爭性，即社會成員享用公共文化一視同仁，享受的具體內容、範圍、質量都不受市場條件變動的影響。

基於以上的認識，在國家層面上，文化事業是財政必須予以考慮的關乎文化保護、文化創造以及文化認同的社會公共事業。不過，文化事業在得到公共財政資助的一開始，關於文化事業的公共性問題就充滿了爭議，主要表現爲精英主義和平民主義、藝術導向和市場導向之間的爭論。

二、文化事業領域政府與市場的關係問題

按照馬斯洛的人類需求層次理論，文化藝術的創造和需求是人類在基本滿足生存與安全需要的前提下的一種更高層次的需求。在相當長的一個歷史時期，作爲高貴的身份和雅緻的生活的象徵，文化藝術活動都只是在社會中佔少數的上層貴族與社會精英的特權領域。在那個時期，貴族精英既是文化藝術的主要創造者，也是文化藝術的主要消費者和庇護者。在歐洲，直到工業革命的時期，文化藝術事業的維持主要依賴於皇室與貴族的資助。隨着現代公共財政體系的逐步完善，對於文化藝術事業的資助開始向以國家資助、公共資助爲主的方式轉變。

按照傳統的文化藝術概念，國家財政應該扶持和保護的是高雅的藝術和文化，因爲高雅的藝術纔是真正有價值的、能夠代表國家最高水準的文化藝術。隨着文化工業的興盛，複製技術與大衆傳播的日益發達，文化藝術的大衆化趨勢，一方面使傳統的高雅藝術受到無孔不入的商品化的衝擊，另一方面新涌現的“另類”現代藝術活動也提出了需要國家財政進行貼補與扶持的要求。這就出現瞭如何使用有限的用於文化事業的財政資金的爭論：是應該主要保護和扶持傳統的高雅藝術，還是應該一視同仁地資助新興的實驗性的現代藝術。隨着歐洲文化市場的進一步發育和公共財政功能的轉型，這種關於如何資助文化事業的爭執轉換爲藝術導向還是市場導向的矛盾平衡問題。

以英國爲例。當今的英國文化藝術資助制度起源於20世紀40年代，當時政府在文化事業發展中的重要作用得到了認可，產生了第一個扶持文化事業的國家組織——音樂和藝術激勵委員會（CEMA）。該委員會在藝術事務上既花費慈善資金，也花費公共資金，在著名的大經濟學家凱恩斯的領導之下，該組織於1946年演變成世界上第一個保持“一臂之距”的分配政府資金的中介管理機構大不列顛藝術委員會。[3]雷蒙德。威廉斯在他的一篇名曰《政治與政策：藝術委員會的實例》的文章中集中談論了這個文化管理機構以及凱恩斯本人在扶持文化事業的公共財政定位方面的矛盾與困惑。

威廉斯概括列舉了凱恩斯對於該機構的四種相互矛盾的界定與意圖，即“美術的國家庇護人；意在誘導自力發展經濟的政府投資；市場中的一種妨礙；（注：這句翻譯可能有問題，凱恩斯的意思是保護藝術免遭市場的毀滅。）一種擴散中和變化中的通俗文化”。[4]204凱恩斯一方面希望文化藝術通過國家的保護與扶持最終實現自力更生，另一方面他又深深地擔心文化藝術被商品化的危險。凱恩斯指出：“把公開表演者的神聖禮物出賣給獲取金錢的目的，從而剝削它並附帶地毀滅它，是當今資本主義較糟糕的犯罪之一。國家怎樣才能最好地起到自己的恰當作用，這還很難說。”[4]203威廉斯本人也對於受到資助的藝術“從屬於商業的和公共關係的算計”表示深惡痛絕，他贊同凱恩斯通過國家資助“把藝術帶給那些被剝奪了接近藝術的權利的人們”的努力。[4]203

英國的文化藝術資助方式在凱恩斯之後發展出了新的模式。隨着經濟的發展，政府幹預經濟在實踐中開始暴露出自身的缺陷，20世紀70年代的“滯脹”使得人們重新認識“市場失靈”和政府幹預的關係，強調“政府失靈”或“政策失靈”的可能性，主張恢復以市場機制作爲調節資源配置的主要工具，新自由主義對國家干預提出了責難和質疑，開始主張減少國家干預，恢復自由經濟。基於自由主義的政治壓力，加之國家財政負擔的日益繁重，英國80年代對藝術文化撥款和管理制度進行了重大變革。儘管還在堅持對文化事業部門的扶持計劃，政府要求藝術和文化組織尋找補充其收入的新來源，特殊的重點放在了市場化即擴大受衆規模上，增加商業贊助的措施上，放在了以金錢計算價值上。[3]

英國在文化事業資助方面的變革不是偶然的，大約在同一時期，歐洲其他國家如法國，1986年右派政府上臺，對左派的文化政策提出了批評，認爲國家不應該包攬文化事業，政府應該支持文化活動，但其鼓勵、支持必須採取間接的方式，而不能對任何創造性活動進行直接干預和控制。在不排斥政府的干預行動的基礎上，法國在文化事業中引入市場機制，希望通過市場經濟規律，鼓勵私人企業投資文化事業，繁榮法國文化市場。[5]

這種基於市場導向的資助文化事業的現代公共財政模式已經爲當前西方發達國家普遍採用，其特點是重視發揮財政的導向功能，強調財政支出的績效評估。美國政府在文化資助方面的作用主要體現在不斷完善支持文化事業的經濟規劃和政策方面。聯邦、州和市政府一直積極創造一個促進美國文化繁榮、發展並對美國經濟作出貢獻的經濟環境。聯邦政府不僅給非營利文化事業提供直接資助，還以稅制方式提供極重要的財政支持。在文化資助方面的這些努力，不僅培養了美國文化強大的國際競爭力，而且對於美國經濟的帶動作用也是非常顯著的。諸多的經濟影響研究都已發現，文化投資可以在直接消費、創造就業以及增加稅收收入等方面帶來豐厚的回報。

三、西方發達國家文化資助的基本特徵

如前所述，文化藝術品具有準公共品的特性，在西方發達國家中，公共財政對於文化事業的發展發揮着重要的作用。隨着市場經濟的不斷髮展和完善，財政的職能也相應地不斷調整，世界發達國家的文化資助政策隨之也出現了進一步的調整。發達國家的文化資助方式日趨社會化和多元化，形成中央與地方、政府與市場、直接與間接結合的混合資助格局，逐漸趨於一種更符合公共經濟學的財政資助方式。

1.“分權”與合作

“分權”（decentralizatlon）就是解中心化，即權力下放，是指把原本集中於中央政權的管理權力分散到各個行政或自治區域。文化管理的“分權”，目的在於使各個地方根據自己的特點管理文化、扶持文化和發展文化，提高地方資助文化的積極性。英國是文化管理“分權”觀念的倡導者。牛津大學校長萊德克利夫。毛德爵士在他向政府提交的著名報告《支持英格蘭和威爾士的藝術》中指出：“決策的權力必須廣泛地從中央轉移到地方。分權必須是藝術委員會和其他國家機構堅定和持久的國家政策。我們希望地方政府成爲將來文化藝術的長遠支持者。”1998-1999財政年度英國政府的公共藝術開支爲9.44655億英鎊，佔年度公共藝術總支出的42.75%；地方政府的公共藝術開支總和爲12.64544億英鎊，佔年度總支出的57.25%.

法國在傳統上是一箇中央集權色彩較重的國家，但近幾年來在文化政策方面也開始實行文化管理權力分散化的政府改革，這主要體現在文化責任和金融資源下放到地方的政府手中——即文化事務處理地方董事會（DRAC）。1996年法國公共文化開支中52.3%（5.78億歐元）來自中央政府，其餘47.7%（5.27億歐元）來自地方政府。在芬蘭2000年的公共預算中，中央政府對廣義文化事業的財政支持佔支出總額的58.6%，地方政府文化財政支出佔41.4%.從對狹義藝術生產的資助來說，中央政府和地方政府各佔一半。

美國在文化資助方面其實是“分權”最爲徹底的國家，政府對於文化藝術的資助一般不會超過文化組織所得的20%.美國州立法會議文化政策工作組報告《文化投資——州的政策創新》（2002年）提到，印地安那州就其資助藝術事業的方法進行了分權，這種做法變成了一種長期的、使地方當局尋求更多公共基金的策略。由於大部分的法定藝術撥款目前是通過12種區域合作關係分配至全州各縣的，所以，州和地方的公共官員們都更多地考慮藝術投資問題。在調節那些使他們所代表的選民直接受益的各種州基金的過程中，他們已經變成了利益相關人（stakeholders）。結果，儘管分權政策的目的並不是提供更多的基金，但在隨後的四年中，法定的藝術投資卻增加了大約28%.

該報告也指出：分權也是賓夕法尼亞州藝術委員會的一個目標。然而，這種情況下，最好把這種政策理解成一種“權力區域化（Regionalization）”。當賓西法尼亞藝術委員會與地方合作者共同使藝術基金可以利用，通過合作者和受益方面的互動，該委員會也使人們對公共基金分配有了更多的理解和欣賞，這也導致了人們對該過程的更大的支持。

歐洲國家日益顯著的“分權”政策其實在很大程度上是學習美國的做法，這樣不僅可以減輕中央財政的負擔，同時也可以充分激活地方以及基層文化藝術組織的活力。

在強調“分權”的同時，地方與中央、地方與地方、部門與部門之間的“夥伴關係”與密切合作原則，始終被看作是有效實現文化政策目標的基本保障。法國文化部部長Catherine Tasca（2000年3月至2002年5月）稱她個人目標是：爲了在法國培養和確保有創造性的文化，需要文化部建立與地方權利機構的文化合作；通過文化教育使得文化遺產可以更容易被大衆理解，從而達到豐富個人生活體驗的目的；由於巴黎和地方的文化發展都是缺一不可的，因此這兩方面的主要研究機構都應該得到支持。在英國，爲實現政策目標，根據中央政府文化主管部門的年度報告，政府鼓勵中央各部門之間、各地區之間、中央與地方政府部門之間以及與歐洲聯盟和其他國際組織之間的文化合作。最突出的例子是英格蘭藝術委員會與地方藝術管理委員會的合作以及地方藝術管理委員會和地方政府各部門之間的合作。

2.保持“一臂之距”

所謂保持“一臂之距”（Arm‘s length），在文化政策上的主要含義是指國家對文化撥款的間接管理模式，這是目前已經被歐洲以及其他發達國家普遍接受的對於文化事業的公共財政資助模式之一。2000年成立的“國際藝術理事會和文化機構聯盟”（IFACCA）在2002年5月公佈的文件中指出：“成立於1945年的大不列顛藝術委員會是全球第一個體現保持一臂之距原則的中介組織。”

英國保持“一臂之距”原則的具體表現是：中央政府部門在其與接受撥款的文化藝術團體和機構之間，設置了一級作爲中介的非政府的公共機構（non-department public bodies），亦稱爲“官歌”（Quango，準政府組織），負責向政府提供政策諮詢，負責文化撥款的具體分配、評估，協助政府制定並具體實施政策等。這類組織往往由藝術方面和文化事業方面的中立專家組成，它雖然接受政府委託，但卻獨立履行其職能，從而儘可能使文化發展保持自身連續性，避免過多受到政府行政干預，受到各種黨派紛爭對於撥款政策的不良影響，保證文化經費由那些最有資格的人進行客觀公正的分配。[6]

這種保持“一臂之距”的文化資助與管理原則得到了發達國家的廣泛接受。“國際藝術理事會和文化機構聯盟”的文件指出：“目前在世界各地，無論窮國還是富國，也不論英語國家還是非英語國家，都普遍建立了對文化藝術進行資助的準政府國家機構。”這項制度得到了聯合國教科文組織的大力支持。相關的國際會議進行了多次，相關國際組織也發展起來。在發達國家的文化政策中，加拿大、澳大利亞、英國、奧地利、比利時、芬蘭、瑞典、瑞士等國明確聲稱採用這一文化管理原則。[7]

發達國家在文化資助上的通過中立的準政府管理機構來執行的模式，從整體上來看，其實是西方發達國家在最近20年以來日益興盛的公共管理的一個有機部分。據不完全統計，在OECD（經濟合作與發展組織）國家中，非政府部門的公共管理實體在公共開支和公務員比重方面已經超過了政府部門。[8]

3.重點突出兼顧多元化

縱覽當今發達國家的文化資助政策，給人印象很深的是這些富裕國家對於文化事業資助的斤斤計較，決不大包大攬，嚴格審查程序，注重每一筆財政支出的效益評估。但是在某些關係到公民整體的文化福利以及國家與民族文化的保護與發展的項目上卻顯得非常慷慨。對提供公共文化產品和服務的公益性文化機構和特殊需要保護的文化事業，如重要的圖書館、博物館、美術館以及文化遺產保護等，這些國家往往都能給予相對足夠的經費保證；對於準公益性文化事業單位，如文藝演出等行業，則區別情況通過相應的財政補助予以扶持；對於經營性的文化事業單位，重視市場的力量，國家主要採取的是政策性質的扶持和引導，通過公共財政的導向作用吸引多種資助手段和資金，比如英國發展創意產業的政策與措施。

出於發揮有限的公共財政資金的最大使用價值的考慮，重點扶持具有示範性、體現民族特色和國家藝術水準的民族藝術或高雅藝術的創作和生產。在加強對藝術精品創作和生產的扶持的'同時，當前大多數發達國家對於多元化的文化共存與參與給予了越來越多的重視。歐洲委員會的四大文化原則——增進認同與多元，支持文化創造與文化參與——體現的不僅僅是歐洲國家的主張，也與聯合國教科文組織的文化主張相呼應。

四、國外公共財政與文化事業的發展對於我國的啓示

在最近的半個多世紀中，作爲社會主義制度的國家，中國在科學、教育、文化、衛生等公共事業領域取得的巨大成就，令世人矚目。但是在這個發展過程中，由於長期的政事不分所造成的分配不公、效率低下、資源浪費等問題也是非常嚴重的；尤其是隨着中國改革開放以及市場化進程的加快，公共事業領域的公共利益與團體利益、社會效益與經濟效益、事業性與產業化等各種矛盾被進一步凸顯了出來。而對於這些問題的解決，中國公共財政的建設和發展將起到關鍵性的作用。

當前，中國事業單位的改革改制正在緊鑼密鼓而又嚴謹有序地進行着，這個進程與中國在經濟領域中的其他改革是一致的，同樣是一個在堅持中國特色的基礎上，不斷與市場化、國際化接軌的過程。中國公共事業領域的改革，一方面要堅持中國文化事業的社會主義屬性，同時必須走與以社會化、市場化爲導向的公共財政建設接軌的道路。中國公共文化事業的改革和發展是這一歷史性進程中令世人關注的一個重大領域。國際上發達國家公共財政在資助和扶持文化事業方面長期形成的經驗，對於我國這一領域的改革與發展具有重要的借鑑和啓示價值。

1.全球視野，在地行動

“全球視野，在地行動（Global Vision，Local Action）”表達的是一種關於全球化與本土化如何互動的理念，原本是在推動旨在全球環境保護和全人類可持續發展的聯合國《二十一世紀議程（Agenda21）》時提出的。這一理念對於我國文化事業的改革和發展也是有着深刻的啓示意義。因爲文化亦爲人類生存的一種重要的生態要素，尤其在文化的衝突與多樣性共存成爲一個全球議題的時候，對於文化事業的全球化思考和本土化行動就顯得尤爲重要了。

中國已經不再是一個封閉國家，中國文化事業的建設和發展已經不僅僅是中國本土的文化傳承和文化凝聚力的問題，已經成爲中華民族如何在全球化的語境中，維護自身的文化認同、保護文化安全增強文化競爭力的問題了。在今天，我們在考慮文化事業的改革與發展的時候，一定要有全球視野，一定不可忘記文化之於國家安全和世界和平的重大意義。有此全球視野，還須將文化事業的改革發展落實在具體的本土國情，依託於中華之傳統，發揚和而不同的博大精神，鑄造中華多元文化琴瑟和鳴的自信與大氣。

2.結合社會化、市場化的手段提供文化公共品

一個民族只有在文化上是自信的，纔會形成強大的內在凝聚力和外在的競爭力；一個自信而有競爭力的民族，纔會有海納百川的從容和尊重差異的胸懷。一個民族文化力提升的關鍵在於培養和保護好一種欣欣向榮、有內生力和自我優化機制、多樣性的本土文化生態。發展文化事業，不能僅僅依靠政府，當然也不能單單交與市場，而是需要政府、社會和市場力量的共同參與。

要想實現多元化合力發展文化事業的目標，就必須樹立公共財政的理念。由於市場經濟發展的程度和制度環境的差異，如果說對於西方發達國家來說，公共財政的主要作用在於克服市場失靈的話，在我國，公共財政在現階段的重要使命是克服政府越位和政府失靈的問題。

按照公共經濟學，政府應該是公共品的提供者，但不一定是公共品的生產者和管理者。生產可以通過市場更有效地解決，管理也可以通過諸如“一臂之距”的受託機構來社會化地行使。這樣既可以發揮公共財政爲社會提供必要的公共文化產品的職能，保證政府不失位，又可以通過市場有效地配置資源，吸納社會的力量，實現文化事業公正、合法、有效、健康的發展。

3.培育文化市場，建立合理的發展文化產業的投融資機制

由於長期以來的意識形態導向和計劃體制的影響，我國在文化事業的建設與發展方面表現爲一種自上而下的單一模式，政府投資，政府控制。在改革開放的環境下，這種單一化的模式日漸顯示出其嚴重的缺陷。由於缺乏廣泛的社會參與和民衆基礎，中華文化的凝聚力和生命力有衰竭之危；由於投資主體單一，意識形態管制嚴重，文化事業的發展動力不足，國內文化產品的單調貧乏和國外文化產品入侵的洶洶之勢之間的張力日益凸顯。一方面是國家財政用於文化事業發展的負擔日感沉重，另一方面則是優秀的、能夠滿足民衆日益增長的精神文化需求的文化產品的短缺和平庸。

解決文化事業發展中的這一系列矛盾，需要在保證公益性文化事業、提供必要的文化公共品的前提下，發揮公共財政的經濟導向作用，建立合理的發展文化產業的投融資機制。相對於西方發達國家的公共財政，中國現階段的公共財政不僅要彌補市場的不足，還負有發育和完善市場，培育市場體系的任務。這就需要政府從過泛的文化事業領域適當收縮支出範圍，使財政資金主要投入文化公共品和公共服務領域；放松管制，放下包袱，培育多渠道、多主體的投融資模式，爲文化產業的資本市場形成提供製度創新的契機。

4.改革現有的文化事業體制，實現文化事業發展的良性轉軌

中國現階段公共財政，不僅有彌補市場失靈、培育市場體系的使命和任務，同時還負有承擔由體制創新所帶來的改革成本。這是一種歷史性和發展性的現象，雖然並非公共財政的常態，但在特定的轉軌時期是必不可少的。因爲，公共財政不僅有配置資源、調節市場的職能，還有穩定社會的職能。

我國傳統的文化事業體制已經不能適應文化事業發展的現實需要，表現出了巨大的體制性惰性，與多元化的社會文化繁榮構成了深層的衝突。當前正在進行的改革說明了政府改革文化事業體制的決心，但是政府也充分認識到了改革的阻力和難度。改革是一個利益重新分配的過程，對於社會穩定具有相當的影響。而中國的和平崛起離不開穩定有序的社會文化環境，公共財政對於改革成本的承擔意義重大。從公共經濟學的意義上來看，社會穩定本身就是一種重要的公共品，需要公共財政予以提供；從中國文化事業的長遠發展來看，公共財政的有效介入和對於改革成本的負擔，可以爲文化事業體制的改革保駕護航，促進文化事業的發展，並最終實現文化事業發展的良性轉軌。

公共財政在我國的建設起步不久，任重道遠，對於它的認識和探討還需要一個過程。文化事業的改革和發展問題也是我國現階段面臨的一個重大問題，關涉到政治、經濟。文化等多方面的穩定與發展，公共財政在其中起着舉足輕重的作用。立足中國國情，借鑑和學習西方發達國家相對成熟的經驗，吸取其教訓，是發展我國公共財政與文化事業的基本路徑。這方面的研究還有待深入與加強。

[參考文獻]

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[2] ［英］約翰。斯道雷。文化理論與通俗文化導論（第二版）[M].南京：南京大學出版社，2001.

[3] 歐洲文化政策網站中的英國文化政策文件。

[4] ［英］雷蒙德。威廉斯。現代主義的政治——反對新國教派[M].北京：商務印書館，2002.

[5] 參見歐洲文化政策網站中的法國文化政策文件。

[6] 範中匯。英國文化[M].文化藝術出版社，2003：94-97.

[7] 李河。發達國家當代文化政策一瞥[A].中國文化產業發展報告[C].社會科學文獻出版社，2004：268-269.

[8] OECD.分散化的公共治理——代理機構、權力主體和其他政府實體[R].北京：中信出版社，2004.