淺析農業補貼政策及其對土地流轉的影響論文

進入20世紀90年代後，中國農戶交納稅費平均水平都有所增長，而且收入更少的地因人羣)承受了佔其收入比例越來越高的稅費。爲此，中央政府推行了農村稅費改革以減輕農民負擔。2004年實行農業稅減免、糧食直接補貼政策後，曾經因外出務工經商而流轉出來的承包地不再是農民的負擔，由此帶來的承包地流轉合同違約糾紛不斷涌現。據農業部統計，從2004年到2008年僅224個農村土地承包經營糾紛仲裁試點縣區、市)受理仲裁的糾紛就達5萬餘件。農業補貼政策對土地流轉的影響，開始進入學者的視野。

　　1農業補貼理論發展與政策演變

1.1農業補貼政策演變

改革開放以來，我國農業補貼政策的演變大致可以分爲入世前的價格補貼、農業生產用電補貼、貸款補貼等和入世後的以糧食直接補貼爲主的補貼方式。對農業生產進行直接補貼主要經歷了以下幾個階段:

1)改革試點。2001年國務院關於進一步《糧食流通體制改革的意見》提出，可以在實行農村稅費改革的地區，選擇一兩個縣(市)進行將補貼直接補給農民的試點。2002年安徽、河南、湖南、湖北等糧食主產省紛紛籌備這項改革試點，對糧食流通政策作了大的調整，改變糧食風險基金投向，實行多種形式的補貼辦法。從此，中國農業保護政策開啓了糧食保護價收購爲直接補貼農民的重大調整。

2)全而推行。2004中共中央國務院關於促進農民增加收入若干政策的意見提出，爲保護種糧農民利益，要建立對農民的直接補貼制度。國家從糧食風險基金中拿出部分資金，用於主產區種糧農民的直接補貼。其他地區也要對本省(區、市)糧食主產縣市)的種糧農民實行直接補貼。至此，中國已形成了以糧食直接補貼、農資綜合直接補貼爲主要內容的綜合性收入補貼和以良種補貼、農機具購置補貼爲主的專項生產性補貼以及糧食最低收購價相結合的財政補貼政策體系。

1.2農業補貼發放方式和規模

在中國開啓糧食保護價收購改爲直接補貼的變革之初，國內對糧食補貼方式的.討論主要集中在是採用價格支持還是收入補貼等問題方面。有學者通過經濟學理論分析認爲，糧食直補政策比價格支持政策在增加農民收入方而更具有效率。但也有學者認爲，糧食直接補貼不能代替價格支持，應該同時實行價格支持和收入補貼並重的政策。

從現有的農業補貼方式來看，糧食直接補貼是國內最早實施和最受關注的一種補貼，目前主要有四種方式:1)按糧食售量補貼，主要有河北、新疆、湖北、浙江等省;2)按種植而積補貼，主要是山東等省;3)按照糧食訂購量和應繳稅額綜合計算補貼，主要是河南等省;4)按農業稅計稅常產計算糧食直接補貼，主要有內蒙古、江西和安徽等省。也有研究將可供選擇的糧食生產直接補貼方式分爲:按農業計稅而積補貼、按計稅常產補貼、按糧食實際種植而積補貼、按種糧農民出售的商品糧食補貼，與前者大同小異。

　　2土地流轉的影響因素分析

20世紀80年代中期以來，中央政府頒佈了一系列政策措施，引導和鼓勵土地承包經營權流轉，期望土地流轉到種糧大戶手中，促進農業規模經營。但事實上第二輪土地承包後，並沒有出現如理論界所預期的土地流轉的高潮，農村土地流轉率總體上仍然較低。對此上述關於非農就業、社會保障對土地流轉的影響研究仍可以解釋:一是非農就業機會和水平的限制，二是滿足非農就業需要的社會保障不到位，三是農村社會保障水平低。但是，政府的政策在這兩方而做了大量的工作，但效果不如政府有形之手主導或直接推動大規模土地流轉的成效顯著。有的地方將土地流轉作爲農業結構調整和發展效益農業的戰略措施，制定了土地流轉和規模化經營的工作規劃和具體指標，而農民的權益在地方政府的這種越權代包的做法中沒有得到有效保護。而且在代際上，土地流轉過度集中對後代農民生存權與發展權造成可能性風險。

　　3農業補貼政策對土地流轉的影響

2004年以來一系列扶農惠農強農政策的實施，對提高糧食產量、綜合生產能力起到了積極的作用。不僅從宏觀層而上，在糧食增產和農民增收目標上政策導向意義明顯，同時也在一定程度上調動農民的種糧積極性，並起到了明顯的激勵作用。宏觀政策的微觀結果是，農業補貼改變了農民的土地經營預期收益，從而改變了農戶經營土地的策略和方式，對土地流轉產生了影響。

3.1農業補貼政策的收入分配效益影響土地流轉

農業補貼具有收入效應和替代效應，會在一定程度上改變各種要素的相對價格和收益，但如果補貼較低，無法改變農業生產和非農生產的比較收益，此時補貼以收入效應爲主，而替代效應和產出效應不明顯。

3.2糧食直接補貼政策人地固化抑制土地流轉

糧食直接補貼在農業補貼體系中，與土地流轉的關係較大。糧食直補的對象是種糧農民，政策目標是調動農民種糧積極性、促進糧食生產穩定發展糧食直接補貼政策設計初衷是誰種糧誰受益。許多地區直接補貼只針對耕地的承包者，而不是土地的使用者，這種現象極爲普遍。也就是說，農戶將土地流轉給其他農戶，仍可獲得糧食直補。這種“誰的土地誰受益”的現實與誰種糧誰受益的政策相悖。基層政府把補貼款發放給土地流出方，而不是種糧大戶，這樣做的理由是如果把補貼款發放給土地流入方會提高土地的流轉費用。

4農業補貼與土地流轉的政策關聯協同

農業補貼效果與土地流轉有關，農業補貼對土地流轉影響也是政策效應的一部分。近年來，二者的內在關聯協同，在農業集約化、規模化與現代化背景下成爲研究熱點話題。已有研究揭示，糧食直接補貼政策具有收入分配效應，主要體現爲糧食直接補貼與土地租金之間存在明顯的影響效應。由此，農業補貼與土地流轉市場之間存在關聯，有學者開始研究糧食補貼與土地流轉的政策協同整合。陳丹和唐茂華從糧食補貼、土地流轉與農村社會保障三個涉農政策的主要問題出發，以注重均衡的多元目標爲取向重點研究三者的內在關聯性，討論不同政策之間的協同和銜接問題。

　　5總結與展望

補貼政策效應，是農業補貼研究的重點，成果較多。農業補貼的利益調整雖在一定程度上對農民種糧積極性有意義，但這種激勵效果被補貼所引發的問題抵消。農業補貼政策體系的欠完善，不僅會影響到真正種糧農戶的生產積極性和糧食補貼的政策效應，而且會通過內在關聯性機制傳導到土地流轉，引起土地流轉問題。“誰種糧誰受益”的政策目標與“誰的土地誰受益”政策實踐相背離，是造成農業補貼政策對土地流轉可能產生的潛在不利影響的根源，同時，也改變了農村勞動力的流動。迴流農民工因此對土地流轉合同採取違約行爲，農戶土地經營行爲的理性扭曲了。而且，補貼的對象錯位與收入分配效應疊加在一起，進一步加劇人地固化、抑制土地流轉、引發土地糾紛。當前部分農業補貼政策難以有效的推動和鼓勵一般農戶向種糧大戶流轉土地，制約着農村土地的健康有序流轉和規模經營的發展。