淺析從FAA看如何加強我國民航適航管理的論文

論文關鍵詞:管理科學;民航管理;適航管理;大型飛機

論文摘要:目前我國民航從旅客的總運量到飛機離港率均處在世界第二航空大國的位置，隨着大型飛機工程作爲國家意志投人實施，我國民航事業迎來又一次重大發展的機遇，民用航空安全保障體系建設在我國未來民航發展過程中的地位愈加突出，中國民航總局(caac)作爲我國民航安全管理的主體，在機構體系和管理模式建設上成功的借鑑了美國聯邦航空局(faa)的經驗，本文就在新形勢下如何進一步改善民用航空安全管理水平，以faa作參照對象進行了對比研究分析，並給出了相關建議。

當今，世界民用航空業務以空前的速度發展壯大，2007年國際航空運輸協會的統計表明，以航空公司的旅客運輸量排名，前十位中有五位是屬於美國的航空公司，前三位均爲美國的航空公司，而在如此高密度的航空活動中，其航空安全一直保持世界前列水平，這與聯邦航空局(federalaviationadministra-tion以下簡稱faa)先進的管理模式及管理理念是分不開的。中國同爲航空大國，其民航共有國內、國際和地區航線1200餘條，每天飛行4000多班次，2007年其客運總量排名世界第二位，年客運量1.9億人次，而這個數字正以每年16.3%的速度增長，其中，中國南方航空公司躋身世界航空公司旅客運輸量排名的第四位，隨着大型客機研發成爲我國航空工業發展的戰略目標，我國的民航業將有更大發展，將有更多民衆享受民航的便利服務，屆時，航空安全問題將更爲突出。本文擬通過對中國民航總局(thecivilaviationadministrationofchina以下簡稱caac)和faa組織結構及運行模式進行對比分析研究，以期提出進一步改進我國民航安全管理的可行途徑。

一、聯邦航空局faa概況

的機構設置

faa是聯邦航空局，其實行三級管理模式，機構設置分爲總部、地區機構和地方機構三級，總部設在華盛頓，是國家的行政立法機構，負責制定民用航空政策、頒佈航空規章制度、處理國際民用航空事務、領導本系統內各地區和地方機構的工作。faa的主要任務是保障民用航空飛行的安全，促進民航事業的發展，但不直接經營民航企業。其中，faa總部內的部門設置如下圖:

地區機構是管理本地區民用航空業務的工作機構，負責審查、頒發本地區民用航空領域內各種合格證件和技術業務人員執照，對所轄地方機構實行技術指導和管理。在北美大陸的美國境內共劃分爲9個地區，並各設地區辦事處。地方機構則是各種不同的民航基層管理設施，如空中交通管制中心、飛行服務站、各種質量檢查和標準審定辦公室、航空安保機構等。它們直接擔負空中交通管制任務，爲飛行提供導航服務，接受各種合格證的申請，監督和檢查安全質量，參與調查飛行事故和違章事件，進行飛行現場的安保管理等。下圖爲faa地區管理機構內的部門設置圖:

飛行器的適航認證與管理是faa工作的主要內容，適航(airworthiness)，即適航性的簡稱。民用航空器的適航性是指該航空器各部件及子系統的整體性能和操縱特性在預期運行環境和使用限制下安全性和物理完整性的一種品質。該品質主要是通過適航認證與管理來實現的，其中適航認證管理又包括初始適航管理與持續適航管理。初始適航管理是對設計、製造環節的控制與管理。持續適航與初始適航管理不同，持續適航管理是在航空器獲得適航證、投入運行後對使用、維修的控制與管理。

的主要法規

聯邦航空條例(far)作爲faa的主要法規屬於美國的二級法，,far按照數字排列的順序劃分爲章節，編號從1到199部。數字排列不是完全連續的，這是爲了給以後的擴展留下編排的空間，有些是由過時條款被刪除導致的。自從第一次發佈以來，far就一直處於不斷的修訂當中，它是飛機必須滿足的最低安全標準，對美國的航空安全做出了巨大的貢獻。由於其權威性和系統性，,far對世界其它國家產生了較深的影響，很多國家的航空條例都是在far的基礎上結合自身情況產生的。

美國聯邦航空局根據其所制定的《聯邦航空條例》直接實施空中交通管制，爲民用航空產品頒發型號合格證、生產許可證和適航證，爲航空運輸企業頒發營業執照，爲機場和各類航空設施頒發合格證等，在民用航空領域內對飛機的設計、生產、使用、維護以及空中運輸、地面保障等進行全面的監督、控制和管理。faa正是以適航法規爲依據，通過適航管理保證其民航運輸有較高的安全性。

二、基於fa.a管理體制的caac管理體制介紹

的機構設置

caac成立於1949年，爲國務院直屬機構，其管理模式主要是在八十年代初期成功地借鑑了faa的管理模式建立起來的，同樣實行總部、地區與地方的三級管理模式，在機構設置上也與faa類似，在職能上，總部主要起到統領和引導各個地區和地方的機構的作用，caac的局內機構設置如下圖:

同faa類似，caac將我國境內劃分爲七大航空管理區域，這些地區與地方管理機構在總局的領導下直接管理着民航安全事務，這種總部、地區和地方的三級管理模式可以將一些權利適當的下放，比如在各個航空管理區域同樣設立飛行器認證辦公室、飛行標準辦公室，由這些辦公室直接對飛行器進行資格審定及適航管理，大大降低了程序的繁瑣度，在很大程度上也提高了工作效率。

2.我國的民用航空條例ccar

ccar作爲我國的民用航空條例，對我國的航空安全起到了重要的保障作用。上世紀80年代我國正式開始航空規章的編訂工作，從1985年開始到1992年參照far逐步制定了ccar21部、23部、35部、33部、27部等重要航空規章，到1992年基本建立了和far相當的規章體系。經過二十多年的借鑑、摸索、交流等實踐，一大批具有國際通行安全水平、並具有我國民航現實指導意義的法規及法規性文件相繼被批准生效。caac頒發的ccar25經過不斷修訂完善，現行有效版本與faa頒發的far25基本等同並做到同步修訂。由於美國在航空製造業的強大實力和影響，faa的法規體系被世界上許多國家所等同或等效採用，far的引進就使得我國的民機適航管理具備了較高的起點，保證我國民機適航管理工作具有較高的質量，同時爲我國的航空製造業走向國際市場提供了便利條件。例如，我國的民用航空器及其部件通過了caac的適航審定，那麼就意味着已經基本上滿足了faa及easa(歐洲聯合航空局)的適航標準，在此基礎上就容易通過faa或者是easa的適航審定，這樣我們就可以將自己研發生產的飛機和零件出口到國外，同時也可以接受更多的飛機和飛機零部件的轉包生產任務，這對我國航空業的發展意義重大。

三、faa給我們的啓示

1.在機構設置上給caac的啓示

(1)高度統一的空管系統

從faa與caac總部內的部門設置圖可以看出，caac總部缺少一個極其重要的部門—空中交通管理部，對faa來說，它將美國的空管系統真正的形成一個整體。faa在這方面的做法是先建立各地區空管辦公室，之後與各地區辦公室與全國空管中心相連，使其航管基礎設施系統實現全國的互聯，而這些設施都是在一項高度統一的、符合國際標準的系統下運行，這樣，在統一的網絡環境下，保持了數據的一致性和信息的暢通性，同時也確保空中交通管制的連續性和高效性。“九五”期間我國已初步規劃了京、滬、穗大三角地區的雷達管制實施計劃和全國空中交通管制體系的技術框架，但是各地區的基礎設施、工作程序、執行標準還沒有嚴格的統一，因此，我們必須按照國際民航組織的相關標準來嚴格管理，統一執行，只有這樣我們的民用航空事業才能順利與國際接軌，爲民航發展提供良好的保障。

另一方面，目前我國民航飛行與軍事飛行的矛盾相對突出，尤其是在我國的東南沿海地區。由於大多數軍用飛行器沒有按照民航飛行器運行標準配備機載導航設備，因此，在多數飛行空域內，軍航還不能完全按照民航的標準由民航空管部門實施飛行指揮。短時期內，只能在部分民航飛行繁忙地區的航路上，由民航空管部門實施指揮。同時，空域管理權力的分配問題乃是我國空管體制中所面臨的困難。我國軍方空管與民航空管隸屬不同的上級主管部門，在這方面我們是否可以向faa學習，和平時期由caac統一管理，當需要在民航空域進行軍事飛行，由軍方向caac提出申請，由caac來協調管理。在戰爭時期移交軍方，當需要民事飛行時由民航向軍方部門提出申請。

(2)人性化的細節部門

我們可以看出faa總部設有首席諮詢辦公室，它的職責是向faa總部、地區及地方管理組織和人員提供及時的法律服務，幫助faa解決爭端，確保faa各項工作的開展都有法律依據。與其它法律事務部門相比，專業於航空法的法律部門對與航空業相關的法律規章則更爲精通，在涉及到航空類相關案件時能更爲有效的解決問題。目前，在caac內部未設置類似機構，而該機構將有助於高效合理地解決caac所遇到的諸如機場擴建的土地使用權、飛機所產生的環境污染、僱員的權益等法律問題。對於提高caac的運行效率，有效應對突發事件，更好的實施航空安全管理將起到重要保障作用。

(3)faa嚴密的航空安全數據收集與處理系統

faa十分重視航空安全數據的收集與分析，爲確保其民用航空安全，faa運行着超過280個自動數據系統。其中主要的數據系統包括:事故/事故徵候數據系統、執法信息系統、維修困難報告系統、航空營運者數據系統、空中交通活動數據庫、接近空中相撞數據庫等。這些數據主要由faa的飛行標準辦公室、空中交通辦公室及航空安全辦公室這三個部門進行收集和管理。在數據的處理方面，faa有着嚴格的處理程序，在進行航空事故調查時，對航空器的損毀程度及人員的傷亡程度都有嚴格的定義，以便對航空事故進行精確的統計。通過對各種航空數據的收集處理，一方面適航部門可以對各種事故原因進行分析研究，針對此類事故發出適航指令，避免此類事故的再次發生，另一方面也可以得到機場活動量的變化趨勢，進而及時合理地安排人員與班次，提高各類資源的利用率，降低運營成本。

相比之下，我們對航空信息收集與分析處理的能力還有待提高，相關的信息收集研究機構還不完備，航空安全數據的研究體制還不是很健全。這主要是因爲我們的航空安全管理起步較晚，信息收集研究的經驗不夠，加之人力物力投人不足。對此，我們需要加大資金支持力度，重點扶持幾所研究機構，如航空工程大學、民航大學、航空安全技術中心等，以這些機構爲依託成立民航安全信息處理中心，加強我國民航安全信息的收集及分析能力，促進民航事業安全發展。

2.管理理念上的啓示

faa之所以成爲世界航空安全領域的典範，科學合理的機構設置只是使其走向成功的衆多因素之一，faa的管理理念對faa的成功起到了重要作用。在借鑑faa機構設置的同時，應當注重對民航安全經營理念的學習和理解。

(1)正確的安全觀

目前我們對航空安全的認識還不全面，對安全定義的理解還不深刻，許多人認爲安全就是不發生事故，其實不然。零事故記錄並不意味着安全，更準確的說“零事故記錄不等於將來事故發生的可能性小”。faa對安全作了如下定義:“安全是將所有人類行爲中危險的可能性和嚴重性轉化得更低或更能接受的.水平。”與我們通常理解的“安全”最大區別在於:我們通常認爲“不出事就是安全”，而faa定義的安全則是“不出事不代表安全”。“冰山理論”認爲許許多多的hazard構成risk，risk又造成incident，最終冰山露出水面就成了accident。faa是通過分析hazard，找出系統中存在的risk，並通過適航指令和諮詢通告的形式加以控制，將accident控制在公衆可接受的水平。而我們習慣於認爲沒有accident就是安全，忽視對hazard的分析和對risk的控制，所以應該加強科學民航安全觀念的培育，這對提升我國民航安全管理水平將會有重大助益。

(2)嚴格的考覈制度

嚴格的考覈制度是faa保證其僱員具有高素質的重要手段，其僱員不論男女只要是通過了faa的各項考覈都是出類拔萃的，而且每位員工都能獨當一面，真正做到了人員的簡而精，這也是美國航空業具有高安全標準，能夠高效運行的關鍵一環。例如在美國每年有幾千人報考空中管制員，他們都要經過面試、基礎考覈及體檢等多次篩選，最後有近三千人被送到俄克拉荷馬州的聯邦航空學院進行11周的培訓，只有60%的學員可以通過考覈成爲見習管制員，從見習管制員到管制員一般要三年時間，在此過程中大約有30%的人被淘汰，這樣的考覈使faa最終擁有最出色的僱員。

另一方面，faa強調合格證制度的重要性。可以說，如果不瞭解合格證制度，就沒有了解faa。通過合格證制度，faa強制航空公司和航空人員貫徹faa的規章，其中far65部是對空中交通管制塔臺調度員、航行調度員、機械員、維修員等人員的資格要求和管理的一部規章。對於一個運輸航空公司，需要有三個合格證才能運行。一個是經濟方面的合格證，是由運輸部長辦公室管理，其餘兩個是運行合格證和運行規範，由faa飛行標準司管理。其合格制度的嚴密性在於，由飛行標準地方辦公室(fsdo)按照規定程序和標準進行嚴格檢查與評審後頒發合格證，並在發證後一直對其進行嚴密的監督檢查，確保持證人具有持證資格。

(3)faa十分重視人才的培養與培訓

faa先進的適航技術與高水平的適航管理與其對人才的培養密不可分。本文前面介紹了faa嚴格的考覈制度，而這只是確保faa僱員高素質的因素之一，另一個重要條件是faa具有極其完善的培訓體制。faa學會是faa下屬專業的適航培訓機構，對其員工和民航組織進行技術及管理的培訓，其職能包括制定各種培訓課程、策劃維護遠程培訓系統、對培訓計劃提供管理及諮詢服務。僱員在工作中學習，在學習中工作，他們的專業技能與知識面都動態的向前發展。同時，爲了克服人的因素所帶來的安全隱患，faa也非常強調團隊精神的重要性，在僱員培訓中注意團隊精神和相互合作意識的培訓，使僱員在以後的工作中自覺相互協助，順暢各部門間的溝通，以實現不同人員之間信息傳遞零錯誤率的目標，這些都是非常值得我們借鑑的。

四、caac與faa的主要差距與改進措施

經過20多年的努力，caac已經建立較完善的安全管理體制，其安全管理工作取得了長足進步。目前，我國的安全管理水平基本上達到了與國外先進水平接軌的要求，航空企業的質量管理體系正在不斷的完善和發展。但同時我們也要清楚地認識我國民航安全管理與以faa爲代表的國際先進水平的差距，主要表現在以下方面:

1.適航標準沒有國際化。適航標準是爲保證實現民機的適航性而制定的最低安全標準，也是民機走向市場的最後關卡。適航標準是長期工作經驗的積累、吸取了歷次飛行事故的教訓、經過慎密的驗證或論證、公開徵求用戶意見制定而成的。美國具有強大的民機研製能力，可以說faa具有目前世界上最完善的適航標準。高度國際化是faa適航標準最主要的特徵之一。國際上最大的民航組織—國際民航組織(icao)，在其適航標準中大量採納了faa適航標準，歐洲最大的民航機構easa在適航標準方面也與faa保持密切的合作，而其他國家的適航標準大多都是在faa標準基礎上制定的。要想突破限制我國民機產業發展的瓶頸，必須加快適航標準的國際化。爲此caac應積極開展與icao,faa及easa的交流與合作，掌握國際上適航法規及標準的最新動態，考慮國內民機研製的實際情況，將適航標準的制定與國際通行標準結合起來，爲我國民機在國際上適航取證創造便利條件，爲我國民機工業開拓國際市場鋪平道路。

2.管理體系不配套。我國航空工業基本沿用蘇式生產管理體系，雖然具有一套可行的質保體系，但質量保證體系主要是根據設計技術指標審覈驗收，沒有按照適航規章、標準及指令管理的體系和制度進行審覈。鑑於生產許可證在民用航空工業中的重要地位，而完善的質量保證體系又是取得生產許可證的關鍵，所以建立得到適航機構批准的質量管理體系已經勢在必行。這就要求caac督促企業必須按照質量管理的要求，制定質量保證體系所包含的標準、程序和文件，使質量保證體系的管理標準化、程序化，實現體系運轉的可操作性和可檢查性，做到“無縫隙”管理的要求。同時，對一些阻礙生產進度的驗證程序，caac的適航部門可以在統一的適航標準下量體裁衣，針對不同的民機研製部門和不同的型號制定符合其需要的驗證程序。例如在很多民航製造業中，一些適航性標準自檢工作的全部認證程序已經嚴重妨礙了飛機組裝的進度。飛機組裝過程中，在飛機同一區域內鑽孔安裝緊固件，對5個不合格的孔按5個獨立的問題歸檔而不是一個，這樣必然進行了重複的認證過程及書面工作。如果caac允許將這5個孔歸爲一類問題，那麼將會極大降低驗證的繁瑣度，也將有效縮短航空器的研製週期。

3.適航符合性驗證方案缺乏。運輸類飛機適航標準(如25)是民用飛機進行適航審定的基本依據。ccar(far/jar)25.1309規定了民用飛機必須滿足的設備、系統與安裝方面的安全性要求，對於民機在設計過程中如何滿足ccar(far/jar)25.1309的要求，國外已經形成了較爲完善的理論體系，提出了相應的適航符合性驗證流程。適航符合性驗證是採用實驗方法向適航當局證明航空器符合其適航標準。由於我國民機研製起步較晚，民機安全性設計落後，在適航符合性驗證方面的研究纔剛剛起步，現行方法大都由國外標準直接翻譯而來，適用性較差。必須結合我國民機安全性設計與適航工作的實際情況，對民機適航符合性驗證方法進行深人研究，找出與我國民機相配套的適航符合性驗證方法，初步建立完整的民用飛機適航符合性驗證程序。

4.適航專業人才奇缺，研究經費不足。我國的民用航空工業已經形成規模並在不斷擴大，我國自主研製的arj-21大型客機已經首飛成功，目前正在處於適航取證階段。隨着航空工業的壯大，航空器適航管理人才奇缺。而我國目前只有少數幾所高校在2007年纔開始設立適航專業，這遠遠不能適應航空工業發展對人才的需求。相比之下國外一些高校則具有較成熟的適航專業。如英國的索爾福德大學、曼徹斯特大學及克蘭菲爾德大學、美國的愛荷華州立大學、美國普渡大學、俄克拉荷馬大學等都開設了適航專業。爲適應我國民機工業發展的需要，必須加大航空器適航人才的培養。另一方面，我國在適航領域投人的研究經費不足，遠遠落後於其他一些發達國家。如美國聯邦航空局的威廉休斯技術中心有500多個正式faa僱員及750名合同人員，經濟上中心預算超過3.7億美元，每年faa工資津貼的發放超過一億美元。而在我國民用航空技術的研發過程中，研究經費不足使很多項目得不到資金上的保證，一些研究工作無法正常進行，爲此，caac應加大對適航技術研究的資金投入力度和適航技術人才隊伍建設，重點扶持一些關鍵性適航技術的研究，爭取有較大的突破，進一步提高適航技術和管理水平。

五、結論

通過caac與faa的對比分析，可以看到caac對faa組織體系的借鑑是成功的，並根據我國國情進行了改進。隨着我國大型客機工作的實施，應進一步強調民航安全管理體制的建設，注重航空安全理念的培育，特別是加強適航條例的宣傳、貫徹與執行，使民航安全的精髓貫穿大型飛機設計、製造、使用及維修過程的始終，將會有力促進我國民用航空事業快速健康發展。